[오늘과 내일] 헌법개정 토론회와 행정수도

이영선 변호사

지난 12일 대전에서 헌법개정 국민대토론회가 열렸다. 이번 국민대토론회는 개헌에 관한 국민의 생생한 목소리를 현장에서 직접 듣기 위해 국회헌법개정특별위원회가 권역별로 총 11회에 걸쳐 개최하는 것이다. 우선 이번 개헌이 1987년 이후 30년 만에 추진하는 것이어서, 많은 관심을 받았다.

이번 개헌의 주요 내용으로 기본권 보장 강화, 정부형태 개편과 권력의 분산, 국회와 선거제도의 개혁 등이 거론된다. 그러나 대전 및 세종시민과 충남도민들의 가장 큰 관심은 무엇보다도 지방분권일 것이다. 그 중에서도 세종특별자치시에 청와대와 국회를 이전할 수 있도록 행정수도 규정을 헌법에 명문화할 수 있을지에 특별한 관심이 집중되었다. 이에 따라 세종시는 물론 대전시와 충남도도 큰 변화를 맞을 수 있기 때문이다.

이러한 이유로 많은 토론자들이 행정수도를 세종시로 하는 규정을 헌법에 명문화할 것을 요구하였다. 헌법에 행정수도 규정을 두어야 하는 이유로, ① 명문규정의 미비로 인해 관습헌법 논리로 헌법재판이 이루어지는 등의 법적 혼란을 정비해야 하고, ② 행정부와 국회의 이원화로 인한 행정의 비효율성을 극복해야 하고, ③ 서울과 수도권의 과밀화를 방지하고 국토균형발전을 이루기 위해서라는 점이 많이 강조되었다.

토론자들의 위와 같은 주장에 백번 공감한다. 위 필요성들은 그동안 수없이 지적되었고, 이미 늦은 감도 없지 않다. 필자는 여기에 몇 가지 점을 덧붙이지고자 한다.

현행 헌법은 중앙집권적 요소에 너무 치중되어 있고, 지방자치에는 너무 소홀하고 있다는 점을 지적하고 싶다. 헌법 규정 130개 중에서 지방자치 규정은 제117조(자치권, 지자체의 종류)와 제118조(지자체의 조직,운영)에 관한 조항 뿐이다. 위 두 조항도 지방자치의 세부적인 내용을 담은 것이 아니다. 지방자치의 핵심요소인 지방자치단체의 권한에 관해서는 전혀 규정하고 있지 않다. 따라서 지방자치단체는 중앙정부의 하부기관으로 전락하게 될 수 밖에 없는 구조인 셈이다.

또한 우리 헌법이 세계적인 흐름에도 맞지 않는다는 점을 지적하고 싶다. 현재 전 세계적으로 성문헌법을 보유하고 있는 나라는 187개국이며, 이중에서 헌법에 수도를 규정하고 있는 나라는 85개국이다. 위 85개국은 대부분 사회시스템이 갖춰진 선진국 내지 개발도상국들이다. 특히 프랑스는 국기와 국가 및 언어까지도 규정하고 있다. 이는 한 나라의 정체성을 분명히 하고, 혼란을 막기 위한 것이다. 그러나 우리 헌법은 국가의 정체성에 관한 규정으로 하는 제1조(국체), 제2조(국민), 제3조(영토)조항만 두고 있을 뿐이다.

행정수도의 완성을 바라는 국민들의 염원도 무시되서는 아니될 것이다. 개헌을 하기 위해서 가장 중요한 것은 국민적 합의이다. 개헌에는 국민투표가 필수적이기 때문이다. 그런데 최근 여론조사를 보면, 행정수도 완성을 염원하는 국민들의 요구가 거세지고 있음을 확인할 수 있다.

국회가 7월 12일 실시한 국민 여론조사(한국리서치)에서, '청와대와 국회를 세종시로 이전하는 의견'에 대해 찬성의견이(49.9%) 반대의견(44.8%)보다 높게 나왔다. 5월 18일 리얼미터 여론조사에서도 청와대와 국회를 세종시로 이전하는 것에 동의한다는 응답이 50.1%였고, 동의하지 않는다는 응답은 38.6%였다. 특히 지역별로는 서울에서만 반대의견이 높았을 뿐, 경기와 인천을 포함해 다른 모든 지역에서 동의하는 응답이 더 높았다. 이는 현재 국민들의 의사는 행정수도 개헌에 대해 약간이나마 찬성하는 비율이 더 높다는 것을 확인할 수 있다.

이런 점을 보면, 우리는 지금 왜 이 시점에서 행정수도를 세종시로 한다는 조항을 신설해야 하는지를 명확히 알 수 있다. 지금까지 2004년 행정수도 위헌판결로부터 지금까지 수도와 관련된 문제로 인한 혼란을 더 이상 방치할 수 없다. 이번 헌법 개정에 행정수도의 개념과 위치를 명확히 하여 혼란을 종식시켜야 하는 것도 우리 현 세대의 의무임을 잊지 말아야 한다.

이영선 변호사