'지방자치 21년' 제자리걸음… 정치도 경제도 수도권 집중

충남도-중도일보 공동주최 지방분권 지상좌담회

중앙정부와 지방 '대등·협력관계'로 개선 필요
시민단체 등 지역협의체 개헌여론 확산 나서야
과감한 권한이양 균형발전 핵심 국가시스템 개혁해야

토론주제▶' 21세기 대한민국의 미래' 지방자치 실현 문제·개선점은…

지방자치가 시작 된지 벌써 21년이 지났다. 하지만, 진정한 지방분권은 이뤄지지 않았다고 보는 시각이 우세하다. 아직 우리나라의 '권력'과 '돈'은 서울에 집중돼 있다.

사정이 이렇다 보니 지방은 '힘'과 '권한'은 뒷걸음치고 있다. 이대로 개선 없이 시간만 더욱 흐른다면 지방은 앞으로 '무엇을 먹고살 것인가'라는 자조가 나올 정도다.

이런 가운데 본보는 충남도와 공동으로 '21세기 대한민국의 미래'라는 주제로 지방분권 지상좌담회를 개최했다. 이번 토론회는 지역의 전문가를 초청, 실질적인 지방자치를 실현하기 위해 문제점과 개선방안은 무엇인지 공론화하기 위해 마련됐다. 주요 논의 내용은 분권형 헌법개정 국민공감대 형성 방법 재정분권, 지방분권과 균형발전의 연계방안, 지방의회 권한강화와 의원전문성 제고, 충남형 자치공동체 육성, 행자부 지방자치법 개정 움직임 등이다.

참석자로는 김동욱 충남도의회 행정자치위원장, 이재은 수원시정연구원장, 김중석 전국지방신문협회장, 강현수 충남연구원장, 김돈곤 충남도 자치행정국장 등이다. 간담회 사회는 최정규 중도일보 충남총괄본부장이 맡아 전문가들의 다양한 의견을 하나로 모았다.

최 본부장은 “우리나라 미래발전 동력을 얻기 위해선 지방분권형 개헌 등 분권과제 추진이 절실하다”며 “지방자치 실시 21년이 지났지만, 지방분권은 제대로 이뤄지지 않고 있다”고 진단했다. 이어 “오히려 수도는 서울이라는 관습헌법과 같은 잘못된 인식에 갇혀 있어 지방분권과 균형발전은 오간 데 없고 시간이 갈수록 정치적 경제적, 문화적 서울 집중이 커지고 있다”며 “이런 상황에서 이날 토론회가 실질적 지방자치 실현을 위한 과제와 지방분권에 대한 국민적 이해와 공감대를 확산하는 데 큰 도움이 될 것으로 본다”고 기대했다.<편집자 주>

▲ 사진 왼쪽부터 최정규 중도일보 본부장, 김동욱 도의회 행정자치위원장, 이재은 수원시정연구원장, 김중석 전국지방신문협회장, 강현수 충남연구원장, 김돈곤 충남도 자치행정국장

다음은 주제별 전문가 토론내용.

- 최근 정치권을 중심으로 개헌에 대한 논의가 활발하게 진행 중이다. 분권형 헌법개정 관련 국민적 공감대 형성과 지역의 역할은 무엇이라 보는가.

▲강현수 원장=지방자치와 지방분권의 관점에서 우리나라 현재 헌법은 심각한 한계가 있다. 현재 헌법에서 지방자치를 규정하고 있는 조항은 겨우 단 두 조항밖에 없다.

그 두 조항인 제117조와 제118조가 문제다. 헌법 117조에는 '법령의 안의 범위에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다'고 규정하고 있고, 헌법 118조에서는 '지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다'로 나와 있어 지방자치단체를 중앙정부의 하급 집행기관으로 여기고 있다. 이처럼 자치입법권과 자치조직권을 무력화, 지방자치단체가 자율적으로 지역 발전을 도모할 수 있는 여지를 막아버리는 현재의 헌법은 개정돼야 한다. 만약에 이번에 개헌하게 된다면 반드시 지방자치와 분권을 촉진하는 방향으로 개헌이 이루어져야만 한다.

▲이재은 원장=최근에 나타나는 지방재정제도 개편문제나 누리과정을 둘러싼 교육자치단체와 중앙정부의 갈등 등도 모두 중앙정부의 일방적 결정에 따라 초래된 문제였다.

중앙정부와 지방자치단체의 정부 간 관계를 대등-협력관계가 아닌 지배-종속관계로 파악하기 때문에 지방정부와의 협의를 거치지 않고 중앙정부가 일방적으로 제도를 도입하고 시설의 설치를 의무화하는 중앙집권적 행태가 반복되고 있는 것이다. 중앙정부의 역할과 지방정부의 역할에 대한 명료한 구분이 없고, 특히 새로운 제도나 시설의 설치에 관한 재원조달방안을 일방적으로 지방에 떠넘기는 행태가 반복되고 있다. 헌법에 지방자치에 관한 규정을 좀 더 구체적으로 설정, 중앙정부가 일방적으로 지방자치를 재단하지 못하도록 해야 한다. 자치단체의 종류, 중앙-지방정부의 권한의 배분, 국세와 지방세의 배분, 지방의회의 입법권의 범위, 중앙-지방정부 간의 관계와 갈등조정장치 등을 헌법에 명문화할 필요가 있다.

▲김중석 협회장=개헌 필요성과 당위성에 대한 논의가 아직 정치권과 일부 전문가들에게 머물고 있다. 따라서 정치권발 개헌논의를 국민여론 발 개헌논의로 전환시키는 여론 확산이 필요하다. 이를 위해 지방4대 협의체를 중심으로 전국의 지방분권추진협의회, 지방분권운동가, 모든 지방관련 학회 및 시민단체, 지역언론단체를 묶는 연대협의체 구성이 시급하다. 미디어를 통한 여론 확산, 심포지엄 세미나 토론회 간담회 등 공개행사, 포스터 표어제작 게첨, SNS를 통한 공감대형성 등 다양한 수단과 방법이 강구돼야 한다.

피부에 와 닿는 개헌 슬로건도 만들어야 한다.

예컨대 '지방분권개헌이 일자리를 만들고 경제를 살립니다' 라는 식으로 개헌이 바로 '내 문제'라는 식의 홍보 전략이 필요하다.

- 지방분권 핵심요소는 재정분권이다. 지방자치단체의 재정확충을 위한 구체적 대안은 없나.

▲강현수 원장=현재 우리나라는 중앙정부 세출과 지방정부 세출 비중이 4:6이지만, 국세와 지방세 비중은 8:2로 매우 비정상적인 비대칭 구조다. 이처럼 지방정부 세출 규모에 비해 크게 부족한 지방정부 세입 탓에, 지방재정의 중앙정부 의존성이 심각하다.

그런데 현 정부 들어와 중앙 의존적 세입구조가 개선되기는 커녕, 갈수록 악화되고 있는 실정이다. 이를 개선하려면 누리과정의 예를 보듯이, 중앙정부가 하겠다고 공약한 중앙정부 일을 지방정부 재정으로 떠넘기는 일은 더는 하지 말아야 한다. 또 이미 중앙정부가 수차 공언했지만, 아직도 실현되지 못하는 지방소비세 세율을 현행 부가가치세 11%에서 16%로 인상하기로 한 약속을 지켜야 한다. 중장기적으로는 국세와 지방세의 세원을 재배분하여 총 조세 중 지방세의 비중을 현행 20% 수준에서 최소 40% 수준으로 높여야 한다.

▲이재은 원장=지방재정의 자율성과 책임성을 높이기 위해서는 우선 권한배분과 세원배분의 비대칭성을 시정해야 한다.
세원배분의 조정을 위해서는 세수탄력성이 높은 지방소득세와 지방소비세의 세율을 인상하는 방안이 우선이다. 특히 누진세율구조로 인해 소득격차보다도 세수격차가 더 크게 발생하는 지방소득세제를 비례세율구조로 바꿔야 한다.

지방소비세의 세율을 인상하되 배분방식을 근본적으로 바꿔 지방세원칙에 부합하도록 바꾸는 동시에 지역 간 수평적 재정조정제도를 도입해야 한다. 지방세의 확충은 우선 국세 세원의 지방이양과 함께 지방이 탄력적으로 과세대상을 선택할 수 있도록 임의과세제도를 확대해야 한다. 지역자원시설세의 과세대상에 각 지역에 존재하는 세원(온천, 관광지 등)을 나열하고 각 지역이 지방의회의 동의를 받아 과세할 수 있도록 하는 방안이다.

- 지방분권과 균형발전은 아주 밀접한 관계에 있다. 지방분권을 통해 어떻게 균형발전을 이뤄야 할까.

▲김동욱 위원장=지방분권은 실질적 지방자치를 보장, 실현하는 것이다. 균형발전의 경우 수도권에 집중된 혹은 특정 지역에 편중된 인구, 경제력 등이 전 국토가 균형적으로 발전하는 것으로 이해하면 된다. 따라서, 양자는 따로 독립될 수 없고 같이 굴러가야 한다. 지방분권 및 지역균형발전을 위해서는 이를 국정운영의 기조로 삼아야 한다. 수도권과 비수도권의 상생해법을 강구하고 중앙정치 예속화 탈피를 위한 지방선거 정당공천제 근본적 재검토가 필요하다. 지역인재 육성 체계적 관리 및 실질적인 세원 이양을 위한 지방재정을 확충해야 한다.

▲강현수 원장=지금까지 우리나라 균형발전이 제대로 안 된 근본적 이유는 중앙집권적 국가였기 때문이다. 다른 나라 예를 보더라도 중앙집권적 국가일수록 수도에 대한 집중도와 지역 불균형 정도가 심하다. 균형발전을 위해서는 우선 먼저 지방분권을 통해 지방에 권한을 내려주어 지역이 스스로 발전할 수 있는 시스템을 만들어 주어야 한다. 현재의 심각한 불균형 구조를 개선할 수 있도록 중앙정부가 재정 투자에서 필요한 역할을 해야 한다. 불균등한 지방재정 구조도 발전지역의 세원을 저발전지역으로 분배하는 수평적 지방재정 조정제도 등으로 풀어야 한다.

- 지방의회 권한 강화와 의원전문성 제고를 위해서 해결해야 하는 점은 무얼까.

▲김동욱 위원장=국회의원 1명당 7~8명의 전문보좌 인력이 의정 활동을 지원한다. 반면 지방의원은 전문보좌 인력이 없어 입법활동, 정책연구, 의정활동 등에 지장이 있다.

지방 의원의 전문성을 강화하려면 지방의원 교육훈련 전담기관을 설립, 지방의원의 역량을 강화시키고, 의원1인당 1보좌 인력을 지원해야 될 것이다. 또 지방의회의 인사권 독립이 필요하다.

현행, 지방의회 사무처장을 포함한 사무직원은 지방의회 의장의 추천에 따라 지방자치단체장이 임명하고 있다. 이럴 경우 지방의원의 의정활동을 적극적으로 지원하기가 현실적으로 곤란하고, 잦은 인사이동으로 지방의회 업무의 연속성과 전문성 축적이 곤란하다. 이와 함께 시정요구권 행사와 처리결과 의회보고 의무화 등 행정사무감사 실효성 강화가 필요하다.

▲이재은 원장= 근본적으로 지방분권개헌을 통해 지방의회의 입법권을 독립적으로 보장하는 것이 필요하다. 의회의 인사권 독립문제는 광역단위의 인사교류를 전제로 의장에게 인사권을 부여하는 방안도 검토할 필요가 있다.

지방의원의 전문성 제고는 선출직의 경우 특별한 제도적 장치를 강구하기 어렵지만, 비례대표의 수를 확대, 분야별 전문가가 참여할 수 있는 기회를 확대하는 것이 필요하다.

- 지방자치를 흔히 '민주주의 학교'라 불리는 데 이는 지방자치 진정한 의미가 주민자체에 있기 때문이다. 주민자체 실현을 위한 과제는 무엇이며, 충남도에서 추진하는 '충남형 자치공동체 육성'에 대해 설명을 부탁한다.

▲김중석 협회장=주민들이 주권의식을 갖는 일이 무엇보다 중요하다. 따라서 일선 최말단에 있는 이·통장이나, 주민자치위원장, 새마을지도자 등과 같은 마을단위 지도자 중심으로 꾸준한 민주시민의식을 일깨워야 한다.

시·도 단위로 구성되어 활동 중인 지방분권추진협의회와 시·군·구 단위 자치분권협의회를 중심으로 시민 자치분권강좌, 아카데미, 체험활동 프로그램 등을 지속적으로 강화해야 한다.

강원도 위원회에서는 호민관아카데미를 운영해 지방분권강사요원을 양성할 계획을 추진하고 있다. 충남도 활발한 활동을 하고 있지만, 대구 수원 강원 등은 주민자치위원장과 이ㆍ통장, 공무원을 대상으로 대대적인 교육홍보활동에 나서고 있으며, 호응도도 높다. 충남형 자치공동체 육성은 이를 위해 매우 실효적인 정책이 될 수 있을 것이다.

▲김돈곤 국장= 충남도는 주민자치 시범공동체 육성과 주민자치 역량강화에 역점을 두고 '충남형 동네자치'를 추진하고 있다.

주민자치 시범공동체 육성은 2018년까지 주민 중심의 지속가능한 지역공동체 100개소 조성을 목표로 올해까지 56개소(주민자치위원회 19, 마을 29, 아파트 8)를 육성하고 있다. 사업의 체계적 추진을 위해 35개 마을공동체 기초조사와 주민 자치 활동가 30명을 발굴하여 현장 실행력을 강화했다. 주요 사업내용은 공동체의 특성에 맞는 전문 컨설팅, 주민자치 교육 등 학습을 선행한 후 주민 갈등해소, 주민화합, 지역현안 해결 등이다.

공동체 육성은 무엇보다 지속가능성이 중요하다. 일회성 사업으로 끝나지 않도록 기 육성된 공동체에 대한 컨설팅, 주민자치사업 지원 등 사후관리에도 신경을 쓰는 이유다.

- 최근 행정자치부에서 지방자치법 개정을 통해 관할구역 경계조정 문제를 해결하려고 하는 데 문제점은 없나.

▲김동욱 위원장=지방자치단체 간 관할구역 경계조정이 장기화한다고 해서 행정자치부 장관이 직접 개입하는 것은 지방자치의 원칙과 정신에서 벗어나는 행위다. 시간이 오래 걸리더라도 지역의 문제는 지역에서 스스로 해결하는 것이 당연하다.

또 지방자치단체가 자율권을 행사해 다양한 방향성을 제시할 수 있음에도 이번 개정안을 허용한다면 지방자치의 한계를 스스로 인정하는 것이다. 전국 시·도가 합심하여 지방자치법 개정안이 국회를 통과하지 못하도록 공동 대응하여 지방자치관할권을 사수해야 할 것이다.

▲김돈곤 국장= 행자부 경계조정 관련 '지방자치법 개정'추진은 지방자치를 근본적으로 뒤흔들 수 있는 심각성을 가지고 있다.

지금까지 행정구역 경계조정은 자치단체 간 협의나 논의를 통해 진행해 왔다. 천안시와 아산시간 경계조정이 대표적인 예라 할 수 있다. 행정자치부는 이번 지방자치법 개정안에 중앙분쟁조정위원회에서 전국 모든 지역의 행정구역 경계조정을 심의ㆍ의결 대상으로 하는 내용을 담았다.

그러나 당진ㆍ평택 해상 매립지 사례에서 보듯이 중앙분쟁조정위의 결정은 끝이 아니라 또 다른 갈등의 시작임을 알 수 있다. 만약에 중앙분쟁조정위가 아산시 배방읍 일부 지역을 지리적 연접성과 생활권을 이유로 천안으로 경계조정을 한다면 아산에서 받아들일까?

도는 주민투표제 도입, 중분위 심의ㆍ의결 대상 축소, 대규모 개발사업 시행 전 자치단체 간 경계 조정을 협의 등이 문제점 해결 대책으로 떠오르고 있다.

- 끝으로 지방자치와 지방분권 실현을 위한 제언을 해달라.

▲강현수 원장=핵심은 지방정부와 지역주민의 권한과 함께 책임을 늘리는 제도 개혁이 필요하다. 2014년 세월호 참사, 2015년 메르스 사건에서 보듯이, 어떤 사안이나 문제가 생겼을 때 그 현장에서 즉시 대응할 수 있는 현장 행정 역량이 국민의 안전과 생명을 보호하고 국가의 경쟁력을 결정한다. 그런데 우리나라는 아직도 많은 의사결정 권한이 중앙에 집중되어 있고, 지역은 중앙에서 결정한 것을 단순히 집행하는 곳에 머물러 있는 것이 현실이다.

지방정부와 지역주민이 지역의 사안을 스스로 결정하고 집행할 권한이 없기 때문에 나타나는 부작용이다. 따라서 지금 우리 사회에 필요한 가장 중요한 개혁 방향은 중앙정부에 집중된 권한을 지방정부와 지역주민에게 과감하게 이양, 실질적인 자치분권 국가로 만드는 일이다. 이는 단순히 중앙정부와 지방정부 사이에 권한과 재정을 둘러싼 싸움이 아니라, 국민의 안전을 지키고 행복을 증진하는 국가 시스템을 재구성하는 일이다.

▲이재은 원장= 주민들의 참여를 확대하기 위한 다양한 주민교육프로그램이 시행할 필요가 있다. 자치행정의 자율성과 책임성이 동시에 구현될 수 있도록 권한배분과 세원배분 그리고 재정조정제도가 세출의 자치와 세입의 자치를 확충하는 방향으로 개선되어야 한다.

주민의 서비스요구와 조세부담의지가 조화를 이룰 수 있도록 주민설명 기회를 확대해야 한다. 주민없는 주민참여예산제도는 무용지물이기 때문이다. 끝으로 현행 헌법의 지방자치조항이 매우 추상적이고 미비하기 때문에 반드시 지방분권형 개헌이 추진되어야 한다.

▲김중석 협회장=충청주민들이 힘을 합쳐 국가균형발전정책의 상징인 세종시 건설을 관철시켰던 것 처럼 제2의 민주화운동인 지방분권운동 역시 충청권이 앞장서기를 바란다.

지방분권운동이야말로 국가를 살리는 길이고, 민주주의를 완성시키는 최선의 방책이다. 지방분권 반대의 빌미가 되는 지방의 비리 부정 부패행태를 불식시키기 위한 지역혁신과 '깨끗한 지방자치운동'의 전개도 이뤄져야 할 것이다.

결론적으로 지방자치는 '누가 잘하느냐'의 구조이어야 한다. '누가 말 잘 듣느냐의 구조여서는 결코 안 된다. 그것을 지방민들은 깨달아야한다.

“아주 가난한 사람과 아주 부자인 사람의 격차가 큰 나라를 부국이라고 하지 않는다”라고 아담스미스는 말했다. 지방분권이 작금의 현실을 치유해줄 만병통치약은 아니다. 하지만, 지방분권이 안 되면 건강한 신체를 유지할 수 없다는 것만큼은 분명한 사실이다.

▲김동욱 위원장= 지방의회 부활 25년, 민선 지방자치 21년을 맞아 성숙된 지방자치를 국민의 품으로 온전히 되돌려 드릴 때다. 중앙과 지방의 균형있는 분권 실현과 지방자치의 조직권, 입법권, 제정권이 확실히 보장되도록 개선해 진정한 지방자치를 실현해야 한다.

지방분권운동은 참여, 연대, 생태라는 기본가치를 지향하면서 주민 중심적이고 공동체 지향적이며 지속가능한 21세기 새로운 국가발전 패러다임을 만드는 대안적 발전운동이라 할 수 있다. 따라서, 지방분권운동은 국가경영 패러다임을 바꾸는 것으로 봐야 한다.

▲김돈곤 국장=첫 번째 조직문제다. 현재 전국 시·도(시군구)는 인구에 따라 행정기구와 정원을 제한하는 대통령령에 의해 제약을 받아 현안사업 추진에 애를 먹는다. 이같은 문제를 해결하기 위해선 전국적으로 통일적인 업무처리에 필요한 조직의 기본설계 및 절차만을 법규에 규정해야한다. 세부적인 조직의 형태와 권한 및 운용절차 등은 지방자치단체의 조례에 규정하면 된다.

두 번째는 예산문제입니다. 자치단체마다 재정여건이 열악, 매년말 정부 부처와 국회를 상대로 눈물 나는 국비확보전을 벌여야 한다.

지방재정을 확충하려면 현재의 지방소비세율 11%를 20% 이상으로 인상하고, 복지사업 등 늘어나는 재정수요에 대비한 지방교부세율을 19.24%에서 21% 이상으로 상향 조정해야 한다.

정리=강제일·사진= 박갑순 기자