[안필응]'공용수용' 과 '정당보상'

[기고]안필응 대전시의원

▲ 안필응 대전시의원

지난해 11월, '용산 4구역 재개발 계획'이 '무효'라는 법원 판결(서울고등법원)이 나와 '공용수용' 제도개선에 대해 보상학계의 관심을 모은 적이 있다.

최근 국가 균형발전과 경제성장에 따른 도시용지, 공업용지, 공공복지시설 용지 증가로 토지 등 수용이 증가하고 있으며 토지 등 수용시 협의가 되지 않을 경우 '공용수용'을 하고 있다.

그러나, 공용수용은 '공익의 실현'과 '사인 재산권의 보호'를 위해 균형이 이루어져야 하며 정당한 보상이 따라야 한다. 즉, '공공의 이익'이라는 부득이한 필요로 인해 피수용자의 의사를 불문하고 강제적으로 취득하는 것으로 그 수용권 발동에는 엄격한 제약원리가 따르고 있으며'공익에 의한 필요', '정당보상', '법률형식' 등을 제한의 요건으로 법령에 따라 진행되고 있다.

이와 같이 엄격한 절차를 이행하면서도 때로는 피수용자와 물리적 충돌이 발생하고 있으며, 사회적인 문제가 발생되어 이러한 분쟁이 법원에까지 이르게 되는 현실에 대해 필자는 매우 안타깝게 보고 있다.

우리나라 공용수용의 보상제도와는 다르게 영국과 미국의 공용수용 제도는 피수용자를 위한 제도적 장치를 마련하고 있다. 영국의 손실보상은 '공개시장의 가치'를 기준으로 삼아, 보상현실화를 위해 노력(장해보상, Disturbance Compensation)하고 있으며 강제취득의 대상이 되지 않는 잔여토지에 발생한 가치감소분까지 '매카시원칙'을 적용하여 손실을 보상 하고 있다.

영국에서 손실보상 청구원인으로 4가지를 볼 수 있다.

첫째, '침해(injury)는 의회가 제정한 법률에 의해 승인된 권한'이어야 하며, 둘째, '물리적 침해(physical injury)의 발생이 제정법에서 받는 것이 아니라면 위법침해는 불법으로 다른 법률에 다툼이어야 한다. 셋째, '손해(damage)'는 공법적 또는 사법적 권리에 대한 물리적 침해로 발생하고 침해는 토지에서 발생되어야 한다. 넷째, '손해'는 공익사업의 시행에서 발생해야 만 손실보상이 가능하도록 하고 있다.

한편, 미국은 '정당한 보상(just compensation)'과 관련해 손실보상 법규는 어떤 주(州)의 헌법에도 있지 않으므로 정당보상에 대한 해석은 미국 법원의 판례와 학설에 의해 유지되어 왔다.

여기에서 '정당한 보상'은 피수용자 재산의 일반적인 시장가치를 기준하여 '충분하고 완전한 가액'으로 보상을 한다는 뜻으로 판례가 지금까지 이어지고 있다. 즉, 미국은 공용 수용된 재산은 금전에 의한 '충분한 보상'을 하고 '완전한 동가치' (同價値, full and perfect equivalent)의 보상을 한다는 것이다.

아울러 미국 수정헌법 제5조는 “누구든지… 적법절차에 의하지 아니하고는 생명, 자유 또는 재산을 박탈하지 아니하며 사유재산은 정당한 보상 없이는 공용으로 수용되지 아니한다”고 규정하여 헌법상 공익사업에 대해 '사전보상제도'를 원칙으로 하고 있다.

따라서 미국의 공용수용은 공청회 (Public hearing)와 배심제(The jury) 제도를 활용하는 것이 특징이며 공용수용권을 통해 재산을 강제수용하기 위해서는 공청회를 통해 이해관계인과 시민들에게 수용에 대한 필요성과 사회적인 합의를 하고 있다.

이렇듯 미국의 공용수용은 사업시행자(행정기관)가 법원에 소송을 제기하여 권한을 행사하도록 하는 절차가 우리나라의 보상제도와 차이로 알 수 있다. 따라서 현행 공익사업은 공용수용을 전제로 하는 무리한 사업추진보다는 지역주민 대다수가 원하는 사업을 시행하되 사회적 합의가 우선되는 것이 정착되어야 한다고 본다.

특히 공익사업 추진시 강제철거를 하는 행정대집행은 '피수용자의 권리침해'를 최소한 줄이는 방법을 찾아야 한다. 따라서 향후 재개발지역의 손실보상은 피수용자의 권익 보호를 위해 외국의 우수한 보상 제도를 도입하여 현행 공용수용의 문제점들을 해결해나가는 것이 바람직하지 않나 생각해본다.