[이창기]헌법개정과 지방자치발전

[수요광장]이창기 대전대 행정학과 교수

▲ 이창기 대전대 행정학과 교수

필자는 최근 국회의장 헌법연구자문위원으로 위촉되어 헌법개정을 위한 기초작업을 수행하고 있다. ‘87년 헌법개정이 이루어진지 20여년 만에 국가운영의 기본 틀인 헌법을 시대의 변화와 국민의 정서에 맞게 바꾸려는 역사적인 작업이다. 여러모로 부족한 필자가 이번 작업에 참여하게 된데 대해 무거운 책임감을 느낀다. 아울러 후세에 부끄럽지 않은 헌법을 물려주기 위해 공심(公心)을 갖고 최선의 노력을 경주할 계획이다.

특히 필자가 맡은 분야가 지방자치와 관련된 분야라서 지방의 학자이자 지방자치를 강의하는 교수로서 이번 헌법개정이 지방자치발전에 크게 기여할 수 있도록 폭넓게 의견을 수렴하고 핵심적인 요소들을 꼭 반영시킬 계획이다. 더구나 지금의 헌법은 지방자치가 부활되기 이전에 지방자치에 관련된 가장 기본적이면서도 형식적인 내용만 담고 있어 이번 개정에 있어서 지방자치관련 쟁점의 반영은 지방자치의 운명과 직결되어 있다고 해도 지나친 말이 아니다.

사실 금년으로 지방자치가 부활된 지 14년이 되었다. 물론 지방자치 14년의 성과에 대해서 서로 다른 평가들을 내리고 있다. 지방자치가 분권을 앞당기고 주민참여를 확대시켜 행정서비스의 질이 높아졌다고 긍정적 평가를 내리는 이들이 있는가 하면 여전히 중앙정치에 예속되어 무늬만 지방자치이고, 지방의회의원과 단체장들의 비리로 얼룩진 지방자치의 부정적 모습을 떠올리는 이들도 있다. 그런 가운데서도 21세기가 ‘지방의 시대` 내지 ‘지방자치의 시대`가 될 것이며, 지방정부가 지방자치권을 행사하는 지역의 통치단체로 발전하고 있음은 누구도 부인할 수 없는 사실이다.

그러나 현재의 지방자치가 장밋빛 전망만으로 가득하지는 못한 실정이다. 지방자치에 대한 경험과 이해부족, 능력부족 및 제도의 미비 그리고 중앙정부의 지원 및 의지부족 등으로 인해 일부 지방자치에서는 부작용 내지 역기능이 여전히 발생하고 있기 때문이다. 물론 모든 사물에는 긍정과 부정의 양면이 존재하게 마련이다. 그러나 긍정적 요소가 1%라도 앞서고 분권을 요구하는 상황윤리가 존재한다면 지방자치를 긍정적 시각으로 바라보고 이의 개선방안을 모색하는 것이 도리라고 생각한다.

사실 어떤 제도가 목적한 바대로 정착하기 위해서는 얼마의 기간이 필요한지 또는 어떻게 해야 하는지에 대해 명확한 답을 구하기란 쉬운 일이 아니다. 단지 제도라는 것은 시행착오를 겪으면서 오차수정을 하는 과정에서 정착되어갈 따름이다. 이러한 점에서 제도화 과정상 나타나는 문제들을 인식하고 이에 대한 대안 또는 방안들을 탐구하고 이를 담보할 수 있는 법적, 제도적 개선이 이루어 져야 한다.

따라서 이번 헌법개정에서는 지방자치발전을 위한 굵직한 쟁점으로 자치입법권의 확대문제와 지방자치단체의 종류를 명시하는 문제 , 그리고 자주재정권의 확보문제가 집중 논의될 것으로 예상된다. 첫째, 지자체의 입법권(정책결정권)을 어디까지 인정할 것인가? 현재는 ‘조례의 제정이 법령의 범위 내`로 되어 있어 지자체의 입법권이 크게 제약을 받고 있다.

외국의 경우 명시적으로 독자적 입법권을 인정하는 나라와 국가입법권을 제외한 나머지 영역, 즉 경합적 입법권을 인정하는 나라로 크게 나뉘고 있다. 둘째, 자치단체의 종류를 헌법에 명시할 것인가? 현재 행정구역개편문제와 맞물려 있는데 이번 기회에 바람직한 자치단체의 종류를 명시하면 작금의 정치적 논쟁을 마무리할 수 있다는 이점이 있다. 셋째, 지방재정의 확충을 국가의 의무로 어떻게 부과할 것인가? 지방자치의 가장 큰 걸림돌은 지방재정의 부족이므로 이 문제 해결을 위해 국세와 지방세의 배분과 공동이용, 지방과세권 확대 등을 논의할 수 있다.

어쨌든 이번 헌법개정연구과정에서는 모든 가능성을 열어 놓고 지방자치의 진정한 발전방안이 무엇인지 공개적인 토론과 의견수렴을 거쳐 지방자치발전을 위한 절호의 기회를 반드시 살려야 한다. 특히 행정구역개편이 중앙집권의 강화를 위한 음모라는 반대 논리에도 불구하고 광역정부의 성격만 잘 규정한다면 지방자치의 질적 변화를 가져 올 수도 있다는 점에서 꼭 거부감을 가질 필요는 없을 듯하다.